Aftaletekst minimumsnormeringer

Aftale mellem regeringen og Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Alternativet om minimumsnormeringer 5. december 2020

 Danmark skal være verdens bedste land at være barn i. Alle børn skal have en god start på livet, hvor de gennem leg og læring trives og udvikler sig i trygge børnefællesskaber.

Det kræver, at børn i danske dagtilbud mødes af engageret og kvalificeret pædagogisk personale. Og at personalet har tid og ressourcer til at sikre høj kvalitet. 

For den bedste investering, vi som samfund kan lave, er i vores børn. Menneskeligt såvel som økonomisk. Gode rammer for børn og familier, bl.a. i kraft af vores tradition for stærke velfærdsinstitutioner og udviklede dagtilbud, har været med til at sikre, at Danmark er blevet et rigt og et stærkt land. 

Gode vuggestuer og børnehaver er afgørende for at sikre et godt og trygt børneliv og udgør en vigtig ramme for vores børns hverdag, trivsel, deres tidlige læring, og udvikling. Daginstitutionerne bidrager derudover til, at børn med eksempelvis sociale, motoriske eller sproglige vanskeligheder kan indgå i fællesskabet. 

En lov om minimumsnormeringer skal sikre flere voksne til børn i vuggestuer og børnehaver, da alle børn fortjener at blive set og hørt og få den omsorg og nærvær, som de har brug for. Minimumsnormeringer sikrer en bund for, hvor mange voksne, der skal være til børnene i vuggestuerne og børnehaverne.

 Derfor har regeringen den 5. december 2020 indgået aftale med Radikale Venstre, Socialistisk Folkeparti, Enhedslisten og Alternativet om model for lovbundne minimumsnormeringer fra 2024. Med finansloven for 2021 afsættes 200 mio. kr. i 2021, 200 mio. kr. 2022, 200 mio. kr. i 2023, 400 mio. kr. i 2024 og 200 mio. kr. varigt fra 2025 og frem til hurtigere indfasning af minimumsnormeringer i 2024. 

De afsatte midler på finansloven for 2021 supplerer midlerne afsat på finansloven for 2020: 500 mio. kr. i 2020, 600 mio. kr. i 2021, 800 mio. kr. i 2022, 1.200 mio. kr. i 2023, 1.400 mio. kr. i 2024 og 1.600 mio. kr. i 2025 til minimumsnormeringer. De første 500 mio. kr. for 2020 blev udmøntet i foråret 2020. 

Denne aftale består af ti initiativer

 1. Styrkede normeringer i indfasningsårene 2021-2023 

Aftalepartierne er enige om, at der hurtigst muligt skal ske et løft af normeringerne i kommunerne. 

 Tildelingen i indfasningsårene 2021-2023 skal ske via en direkte statslig tildelingspulje, hvor midlerne fordeles uden forudgående ansøgning efter kommunens forventede børnetal (0-5 årige børn) i de enkelte år. Det sikrer, at midlerne kommer hurtigt ud til gavn for børnene. Puljemidlerne skal gå til kommunale og selvejende daginstitutioner samt privatinstitutioner og puljeordninger. Kommunerne skal godtgøre, at midlerne er anvendt til formålet via revisorpåtegnede regnskaber.

 Det er afgørende for aftalepartierne at sikre, at midlerne i indfasningsårene fører til et løft i normeringerne frem mod den fulde indfasning af minimumsnormeringerne, og at uddannelsessammensætningen i dagtilbud ikke forringes. Aftalepartierne er på den baggrund enige om at følge indfasningen af minimumsnormeringerne tæt på tværs af kommuner. Derfor vil regeringen søge at indgå aftale med KL om årligt at følge udviklingen i normeringerne og andelen af pædagoger og pædagogiske assistenter i de enkelte kommuner fra 2021 og i årene frem mod lovkravet i 2024. Normeringsniveauet i de enkelte kommuner i 2020 skal fungere som baseline for opfølgningen, og opfølgningsaftalen skal understøtte, at den gennemsnitlige normering i indfasningsårene nærmer sig det lovfastsatte niveau i 2024. Børne- og Undervisningsministeriet vil indskærpe indfasningen af minimumsnormeringer over for kommuner, der ikke nærmer sig de lovfastsatte minimumsnormeringer. 

 Aftalepartierne vil årligt modtage en detaljeret redegørelse for udviklingen i normeringerne og uddannelsesdækningen. Regeringen vil på baggrund heraf drøfte udviklingen med aftalepartierne på årlige statusmøder. Opfølgningen skal understøtte den politiske hensigt om, at normeringsniveauerne skal stige år for år frem mod ikrafttrædelsen af lovkravet om minimumsnormeringer i 2024. 

 Aftalepartierne er derudover enige om at fastholde det udgangspunkt, at forældre betaler op til 25 pct. af udgiften til en plads i dagtilbud. Dette både i indfasningsårene og fra 2024, hvor de lovbundne minimumsnormeringer træder i kraft. Modsat tidligere puljer, som ikke medfører øget forældrebetaling, justeres reglerne for puljemidlerne, så puljemidlerne fra denne pulje indgår i beregningsgrundlaget for forældrebetalingen og tilskuddet til privatinstitutioner i årene 2021-2023. Det betyder konkret, at forældrebetalingen vil stige som følge af puljemidlerne. Der tilbydes fortsat fripladstilskud og søskendetilskud.

2. Tilpasningspulje der tager hensyn til kommunernes socioøkonomi 

For at sikre, at alle kommuner får de bedste muligheder for at løfte normeringerne i daginstitutioner frem mod de lovbundne minimumsnormeringer i 2024, afsættes der en tilpasningspulje på 45 mio. kr. i 2022 og 55 mio. kr. i 2023. Tilpasningspuljen udmøntes som en tildelingspulje inden for den tredjedel af kommunerne, der er svagest stillet socioøkonomisk og som i 2018 ikke levede op til minimumsnormeringer. Tilpasningspuljen supplerer midlerne afsat til den generelle indfasning for den enkelte kommune. 

3. Lovkrav om minimumsnormeringer i alle kommuner i 2024 

Aftalepartierne er enige om, at der skal vedtages en lov i folketingsåret 2020/2021, der indfører lovbundne minimumsnormeringer fra 1. januar 2024. Der stilles lovkrav om, at der på kommuneniveau og målt som et årligt gennemsnit skal være 1 pædagogisk personale pr. 3 børn i vuggestuer og 1 pædagogisk personale pr. 6 børn i børnehaver. Opgørelsesmetoden følger den aktuelle normeringsstatistik, der opgøres af Danmarks Statistik.

Intentionen med aftalen er, at minimumsnormeringerne skal sikre en bund for alle børn, og det er derfor forventningen, at midlerne kommer alle daginstitutioner i de enkelte kommuner til gode, der i dag ikke allerede har en højere normering end minimumsnormeringen. Det er samtidig vigtigt, at forældre og alle andre interesserede kan følge den enkelte daginstitutions normeringer, så det er gennemskueligt, om aftalen om minimumsnormeringer bliver omsat helt ude i den enkelte daginstitution. Dette til gavn for børn, forældre og pædagogisk personale. Derfor udbygges den eksisterende dagtilbudsportal med konkrete kvalitetsindikatorer på institutionsniveau, jf. aftalens punkt 5.   

Når der foreligger viden om, hvordan kommunerne indfaser de lovbundne minimumsnormeringer, og når den nødvendige data om bl.a. normeringer på institutionsniveau foreligger på et tilstrækkeligt valideret grundlag, er aftalepartierne enige om at vurdere muligheden for og hensigtsmæssigheden af eventuelt lovbundne minimumsnormeringer på institutionsniveau. Aftalepartierne vil drøfte dette i 2023, hvor den nødvendige data forventes at være tilgængelig. Indtil da er det vigtigt, at der sker en forbedring af normeringerne i de institutioner, der i dag har de dårligste normeringer, også inden for den enkelte kommune. 

Minimumsnormeringerne gælder for kommunale og selvejende daginstitutioner samt privatinstitutioner og puljeordninger. Privatinstitutioner er omfattet indirekte via kommunens tilsyn og godkendelseskriterier, idet kommunerne skal opstille som en forudsætning for tildeling af midler, at privatinstitutioner skal have samme normeringsniveau som daginstitutionerne under den kommunale forsyning.

Aftalepartierne er samtidig optaget af, at daginstitutioner, som har mange børn i udsatte positioner, får et ekstra løft. Med finansloven for 2020 aftalte regeringen og aftalepartierne at videreføre puljen til flere pædagoger og pædagogiske assistenter til institutioner med mange 0-2-årige sårbare og udsatte børn fra 1.000-dagesprogrammet på ca. 242 mio. kr. årligt og puljen til flere pædagoger til institutioner med mange børn i udsatte positioner fra Aftale om Stærke Dagtilbud på ca. 86 mio. kr. årligt. Puljemidlerne supplerer den økonomiske ramme til minimumsnormeringer.  

For yderligere at understøtte intentionen om, at minimumsnormeringer skal komme alle børn til gode, er aftalepartierne enige om, at personale ansat som følge af de statslige puljer til sociale normeringer ikke tæller med i opgørelsen af minimumsnormeringer. Der afsættes en reserve på 100 mio. kr. fra 2024 og frem hertil. Reserven skal dække, at modellen for lovbundne minimumsnormeringer bliver dyrere, når personale ansat som følge af de statslige puljer til sociale normeringer fraregnes i normeringsstatistikken. Aftalepartierne har herudover en forventning om, at kommunerne som følge af minimumsnormeringerne ikke reducerer i de kommunalt fastsatte sociale normeringer eller støtten til børn med særlige behov. 

I tillæg til mere pædagogisk personale er det også vigtigt, at det pædagogiske personale har de rette kvalifikationer. Aftalepartierne er derfor enige om årligt at følge udviklingen i uddannelsessammensætningen blandt det pædagogiske personale i dagtilbud på baggrund af uddannelsessammensætningen i 2020. Det er forventningen, at midlerne til minimumsnormeringer samlet set anvendes på en måde, så den nuværende uddannelsessammensætning blandt personalet som minimum fastholdes, hvilket også ligger til grund for beregningsforudsætningerne bag økonomiskønnet for lovbundne minimumsnormeringer.

4. Normeringen følger barnets alder 

 Aftalepartierne er enige om, at det skal være pædagogiske hensyn, der styrer tidspunktet for børns oprykning til børnehave. Forud for lovgivningsprocessen skal det drøftes med KL, hvordan økonomien bag minimumsnormering knytter sig til hhv. alder og lederandel. Det skal efterfølgende drøftes i aftalekredsen, hvordan snittet skal være. Dette med henblik på at understøtte, at normeringerne følger barnets alder, således at kommunerne prioriterer en bedre normering, hvis børnene rykkes op i børnehave, før de er fyldt tre år. 

5. Udvidet dagtilbudsportal: Øget gennemsigtighed på institutionsniveau 

Aftalepartierne er enige om, at der i højere grad end i dag skal være gennemsigtighed med den hverdag, som møder børnene i daginstitutionerne. Forældre, kommuner og andre interesserede skal nemt og enkelt kunne få indblik i centrale kvalitetsindikatorer for den enkelte daginstitution. 

Det er på den baggrund aftalt, at den eksisterende dagtilbudsportal udvides og forbedres, så flere centrale informationer om de enkelte daginstitutioner gøres tilgængelige, og der bliver mulighed for at sammenligne på tværs af institutioner, bl.a. med et danmarkskort på fx normeringer og uddannelsesdækning. Det drejer sig bl.a. om informationer på institutionsniveau, herunder om normeringer, andelen af uddannet personale, oprykningsalder mellem vuggestue og børnehave samt alder ved overgang til skolestart, om institutionerne modtager midler fra de statslige puljer til sociale normeringer mv. Den øgede gennemsigtighed skal bidrage til at styrke forældreinddragelsen lokalt via fx forældrebestyrelser. Informationer på institutionsniveau vil fremgå, når en opgørelse med den fornødne kvalitet er sikret. Det er i den forbindelse aftalt, at det skal sikres, at der eksisterer det fornødne lovgrundlag, så datakvaliteten bl.a. på institutionsniveau og i forhold til fordelingen af personale mellem børnealdersgrupper kan forbedres. 

Der afsættes en reserve på 10 mio. kr. i 2021 og 5 mio. kr. i 2022 til at dække udgifterne i kommunerne til etablering af nye registreringer. Der afsættes en reserve på 3 mio. kr. årligt fra 2023 og frem til kommunernes løbende vedligeholdelse af indberetningerne. Der afsættes derudover 3 mio. kr. varigt fra 2022 til at dække statslige omkostninger forbundet med udvidelsen af dagtilbudsportalen. Den konkrete udformning af portalen drøftes videre med aftalepartierne i 2021.  

Aftalepartierne opfordrer til, at kommunerne arbejder hen imod, at forældre får et lokalt indblik i den "praktiske oplevede normering" i de enkelte daginstitutioner. Der vil for at understøtte dette blive udviklet et konkret redskab til kommunerne, der med udgangspunkt i kommunale opgørelser af bl.a. det pædagogiske personales tid med børnene, ledernes rolle i hverdagen, sygefravær og øvrige særlige lokale hensyn kan anvendes til at komme nærmere en opgørelse af en "praktisk oplevet normering" i de enkelte daginstitutioner i kommunen. Der afsættes en reserve på 5 mio. kr. til dette arbejde i 2022. 

6. Fjerne mulighed for at trække overskud ud i privatinstitutioner og nye regler for private pasningsordninger 

For at sikre, at de afsatte midler går til at forbedre vilkårene for børnene, skal der ikke længere kunne trækkes overskud ud af daginstitutioner. Aftalepartierne er enige om, at der, ligesom det er gældende for fri- og privatskolerne, ikke skal kunne trækkes overskud ud i privatinstitutioner på daginstitutionsområdet.

Det er derfor aftalt, at nyoprettede privatinstitutioner skal være organiseret som selvejende institutioner. Dette svarer til den form, som langt hovedparten af privatinstitutionerne i dag er organiseret som. Der ændres ikke på øvrige forhold for daginstitutioner, der drives som private selvejende institutioner, og en privat selvejende institution vil således uforandret have ret til at etablere sig uden driftsaftale med en kommune. 

For eksisterende privatinstitutioner er aftalepartierne enige om, at der i samarbejde med de relevante parter skal udarbejdes en model, der sikrer, at der ikke kan trækkes overskud ud. Eksisterende privatinstitutioner kan vælge at omlægge sig til en selvejende institution, eller forblive i sin nuværende ejerform ved, at der fastsættes anden lovgivning, der sikrer, at der ikke trækkes overskud ud. Aftalepartierne drøfter status herpå frem mod den endelige lovfremsættelse, herunder eventuelle tilbagemeldinger fra parterne om bl.a. rammerne for låntagning for selvejende institutioner. 

For eksisterende privatinstitutioner er aftalepartierne endvidere enige om, at overgangsperioden skal være så nænsom som mulig, og der etableres derfor et samarbejde med de relevante parter på området om en model for en overgangsordning, som efterfølgende forelægges for aftalekredsen. Som led i overgangsordningen er det aftalt, at det skal være en betingelse for fortsat godkendelse af kommunen, at det kommunale tilskud samt forældrenes egenbetaling fremadrettet alene går til daginstitutionsdrift. I samme forbindelse foreslås det, at driftsformen 'udliciterede daginstitutioner' udfases. 

Det gøres endvidere muligt for kommunerne at stille krav om, at løn- og arbejdsvilkår i privatinstitutioner er på niveau med de kommunale vuggestuer og børnehaver. Det drøftes desuden med arbejdsmarkedets parter, om der er behov for eventuelle initiativer til at understøtte løn- og arbejdsvilkår for privatdrevne dagtilbud og pasningsordninger inden for rammerne af den danske arbejdsmarkedsmodel.Det gøres endvidere muligt for kommunerne at stille krav om, at løn- og arbejdsvilkår i privatinstitutioner er på niveau med de kommunale vuggestuer og børnehaver. Det drøftes desuden med arbejdsmarkedets parter, om der er behov for eventuelle initiativer til at understøtte løn- og arbejdsvilkår for privatdrevne dagtilbud og pasningsordninger inden for rammerne af den danske arbejdsmarkedsmodel.

Der afsættes en reserve på 2 mio. kr. årligt fra 2021 og frem til tilsyn med privatinstitutioner, der bl.a. skal sikre, at der ikke udbetales unormalt høje lønninger, er påfaldende huslejeforhold, er ekstraordinært høje udgifter til vikarbureauer mv.

Aftalepartierne er herudover enige om, at det fremadrettet skal sikres, at alle institutionstyper er af samme høje kvalitet og bl.a. lever op til den pædagogiske læreplan. De gældende regler giver i dag mulighed for, at der kan etableres og drives institutionslignende private pasningsordninger, der ikke har samme standarder som daginstitutioner. 

Det er ønsket, at reglerne for private pasningsordninger i højere grad skal følge de regler, som gælder for dagplejen, hvad angår antallet af børn pr. privat passer. Derfor fastsættes der et loft over, hvor mange børn der må tilknyttes nyoprettede private pasningsordninger på 4 børn. Dette sikrer, at privatinstitutioner, der ønsker at fortsætte med at trække profit ud, ikke kan omgå de nye regler ved at omdanne sig til en institutionslignende privat pasningsordning. Den private pasning skal foregå i passerens private hjem. Der kan optages op til otte børn, hvis to personer, der er bosiddende i samme husstand, varetager pasningen. 

 Aftalepartierne er optagede af, at det ikke skal være mere økonomisk rentabelt at drive en privat pasningsordning end at være dagplejer. Aftalepartierne vil derfor se nærmere på regler og rammer for private pasningsordninger.

Aftalepartierne er yderligere enige om, at lovkravet om minimumsnormeringer kun gælder for daginstitutioner, jf. aftalens punkt 3, dvs. at dagpleje og private pasningsordninger ikke er omfattet. Da minimumstilskuddet til private pasningsordninger er reguleret med udgangspunkt i kommunens udgifter til dagtilbud, nedjusteres den lovfastsatte procentsats for det kommunale minimumstilskud til private pasningsordninger, så det afspejler, at private pasningsordninger ikke skal leve op til normeringskravet. 

7. Uddannet pædagogisk personale 

At der er nok kvalificeret pædagogisk personale i daginstitutioner, er en afgørende forudsætning for, at alle børn trives, lærer, udvikler sig og dannes. Aftalepartierne er derfor enige om, at der parallelt med indfasningen af minimumsnormeringer skal sikres mere uddannet personale.  

Derfor afsættes en opkvalificeringspulje på 100 mio. kr. i 2023 og 200 mio. kr. i 2024-2030. For at få andel i midlerne skal den enkelte kommune fremvise en plan for at opnå en uddannelsesdækning på mindst 85 pct. eller en plan for at forbedre uddannelsesdækningen med mindst 10 pct.-point. Såfremt alle kommuner ikke kan tilgodeses, vil kommuner med lavest uddannelsesdækning blive prioriteret i fordelingen af midlerne. Dette skal understøtte, at kommuner, der i dag har en lav uddannelsesdækning, også kan få del i midlerne, hvis de forpligter sig på at øge uddannelsesdækningen og fremlægger en konkret uddannelsesplan, herunder strategier for opkvalificering og rekruttering til fagene. Opkvalificeringspuljen kan anvendes til uddannelsesudgifter, vikardækning mv. i forbindelse med personalets opkvalificering, så erfarne pædagogmedhjælpere kan opkvalificeres til pædagogiske assistenter og meritpædagoger, mens de fortsat er ansat i institutionen. De konkrete rammer for den endelige opkvalificeringspulje fastsættes af aftalepartierne i 2021. Aftalepartierne skal ved puljens udløb i 2030 drøfte status og tage stilling til, hvordan midlerne fremadrettet skal benyttes. Midlerne er således varige. Aftalepartierne vil i 2026 drøfte en midtvejsstatus på puljen.

For yderligere at understøtte, at der sikres mere uddannet pædagogisk personale i daginstitutionerne, er aftalepartierne enige om, at regeringen skal søge at indgå en aftale med KL om løbende at følge udviklingen i andelen af uddannet pædagogisk personale i daginstitutionerne på tværs af kommunerne. Der foretages en årlig opfølgning på anvendelse af puljen i regi af aftalepartierne. 

8. Mere fleksibel meritpædagoguddannelse 

For at understøtte opkvalificeringen af det pædagogiske personale er aftalepartierne enige om at gøre adgangen til meritpædagoguddannelsen mere fleksibel. Det er derfor aftalt, at adgangskravet til meritpædagoguddannelsen nedsættes fra fem til to års relevant erhvervserfaring. Uddannelses- og Forskningsministeriet vil således inddrage KL, Danske Professionshøjskoler, BUPL, FOA og SL med henblik på i 2021 at nedsætte kravet om fem års relevant erhvervserfaring til to år, eventuelt kombineret med et alderskrav. Aftalepartierne er enige om at evaluere udviklingen i uddannelsesaktiviteten, herunder udviklingen i udgifterne, efter tre år og på den baggrund tage fornyet stilling til initiativet.

9. Styrket tilsyn 

For yderligere at understøtte kvaliteten i landets kommunale, selvejende og private dagtilbud er aftalepartierne enige om at styrke tilsynet på dagtilbudsområdet, herunder både det pædagogiske tilsyn og tilsynet med de fysiske rammer for børnenes hverdag. Den økonomiske ramme skal udmøntes af partierne og med inddragelse af relevante fagfolk. Der skal fastsættes tydelige lovkrav med minimumstandarder til det kommunale tilsyn, herunder bl.a. at der sikres uvildighed i tilsynet, at der i tilsynet indgår observationer, at der over tid foretages uanmeldte og anmeldte besøg, at forældrebestyrelserne inddrages aktivt i tilsynet, og at der sker en effektiv opfølgning. Tilsynsrapporterne skal offentliggøres. 

Der etableres derudover et statsligt rejsehold, som af egen drift eller efter ønske fra kommuner og dagtilbud kan bistå det kommunale tilsyn, indgå i dialog om kvalitetsudviklingen eller følge op på bekymrende forhold mv. Rejseholdet skal bidrage til, at tilsynet på tværs af kommuner sker på et mere ensartet grundlag. Det er aftalt, at der afsættes en reserve på 20 mio. kr. i 2021 og 45 mio. kr. årligt fra 2022 og frem til et styrket tilsyn på dagtilbudsområdet. 

10. Sammenlægning og videreførelse af puljer til sociale normeringer 

Regeringen og aftalepartierne aftalte med finansloven for 2020 at videreføre de tidligere afsatte puljer til sociale normeringer på i alt ca. 327,5 mio. kr. årligt varigt. For at sikre en ubureaukratisk tildelingsmodel er aftalepartierne enige om, at de to puljer lægges sammen fra 2023 og frem og udmøntes samlet til institutionerne på baggrund af en opgørelse af de indskrevne børns socioøkonomiske baggrund. Sammenlægningen af puljerne er ikke forbundet med meromkostninger. 

Puljen til flere pædagoger til institutioner med mange børn i udsatte positioner er udmeldt i 2018 og udløber ultimo august 2021. Det er derfor aftalt, at puljen forlænges til og med 2022 uden, at der gennemføres en ny ansøgningsrunde.

Økonomi 

De økonomiske konsekvenser som følge af minimumsnormeringer skal DUT-forhandles med kommunerne (KL).